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許陽明特別費官司二審今判決「上訴駁回」

附錄 一:一審判決書要旨整理
 
壹、前提釐清部分:
 
一、.許陽明辯護特別費具有「統一性質」,法律上並無所謂「領據的特別費」與「單據的特別費」兩種,因此特別費不應有兩種不同的對待標準。判決書說「豈有一方面認實質補貼性質,另一方面又認為以私人花費報領特別費應構成職務上詐領財物之理。」且判決書反駁檢方起訴書,認定特別費不具待遇性質,特別費並非「特別酬庸」或「實質補貼」。
 
二、許陽明認為特別費的使用是首長特權,使用慣例一向尊重首長。判決書引用主計處函釋「至可用場所、時間、消費對象,基於實際執行時,其事實情況不一,避免掛一漏萬,現行相關法令無法明確一一列舉,應由各機關依上開定義自行認定。」也引用最高法院判例:「因此判斷何者花費可報領之標準自應相同」。
 
貳、事實認定部分:
 
一、許陽明從未經手申報特別費,也從未有一筆特別費,無論是領據部分或單據部分匯至私人帳戶,而是放在辦公室公用,薪水也是先扣除辦公室的不足支出後,再匯至個人帳戶。根據檢調單位所取得的辦公室電腦記帳記錄查證,判決書認定,許陽明放在辦公室公用的薪資及個人獎金等「其他收入所得已足以支付其個人花費,根本不需動用到特別費。」
 
二、起訴書說許陽明將許添財市長的消費拿來申報,判決書說:「顯有違誤。」起訴書說許陽明卸任後還申報特別費,判決書說:「應有誤認。」
 
三、許陽明在台北、高雄之消費,例如牛排消費,大飯店消費及諸多其他消費--等等,經證人到庭作證,判決書說:「證明均與公務有關。」
 
四、許陽明認為消費經再三查證仍有一些不清楚之處,檢察官如認與公務無關,應負舉證責任。判決書因此判定:「起訴書僅記載消費時間、地點及報銷項目,就消費目的為何,是否全然與公務無關,並未提出任何證據為憑,因此無法遽指此一部份報領有何不法。」
 
附錄 二
許陽明對首長特別費的前提釐清與辯護(法理部分)
 
從首長特別費的歷史與慣例,從特別費的使用屬於「首長特別權」性質,首長具有決定權,以及首長特別費具有統一性質看,許陽明擔任台南市副市長期間,使用首長特別費時都無「利用職務上之機會,詐取財物」之情事,亦即根本無「利用職務上之機會,詐取財物」之犯意。
 
一、首長特別費的歷史與慣例
 
    (一)、依據「中央機關首長、副首長等人員之特別費列支標準及支用規定」,中央政府各機關首長、副首長等人員之特別費係為應因公招待、餽贈及獎賞所需,為公共關係費性質。
 
    (二)、行政院主計處於95.11.29於3107次行政院會提出之「特別費制度之沿革及改進報告中」,指出「50餘年來,一向基於尊重、信賴首長、副首長,均由其統籌運用,採寬鬆彈性之認定,並未對其支用範圍及內容作更明確的表列,此一作法以相沿成習,並形成行政慣例。-----只要在核定的預算額度內,檢附相關的合法憑證,或在半數範圍內出具首長、副首長的領據,各機關會計人員僅就憑證作形式審查,對於支用的內容及項目,則基於尊重首長、副首長職務需要從寬認定。------」起訴書中亦採用相同見解敘明:「50多年來,一向尊重、信賴首長、副首長之原則,由其統籌運用,並採寬鬆彈性之認定,從未對其之用範圍及內容作更明確的表列,此一作法以相沿成習,並早已形成多年的行政慣例。足見『特別費』,實務上幾乎已定性為首長實質薪資補貼之性質,首長在主觀上亦多認為係實質薪資補貼之性質。---」
 
           二、首長特別費具有統一性質
 
(一)、首長特別費的使用屬於「首長特別權」的性質,也就是首長對首長特別費有使用的決定權,否則業務費即可適用,不必再設特別費之制度。首長特別費只要立法院或議會通過預算確定,使用時就不必再經機關會簽、核定或授權的程序就可使用,首長對首長特別費具有判定與使用的最後決定權,首長特別費的使用歷史與慣例都是如此。而其他的業務費,在預算通過之後使用時,都另需會簽呈核或授權才能使用,所以首長特別費不同於機關業務費的使用,是首長具有特別決定權的費用,也是所有使用特別費之首長,儘管有額度之不同,但卻都具有相同決定權的費用。
 
(二)、首長特別費的使用具有統一性質。首長特別費的使用在實務上雖有「使用領據的特別費」與「使用單據的特別費」之分,但「領據」與「單據」都是原始憑證之一種,「使用領據的特別費」與「使用單據的特別費」都是同一種的首長特別費,其不同之處只有在於核銷的原始憑證不同而已,而不是分為兩種性質不同的特別費,也並非原始憑證呈現方式或格式不同,就致使首長特別費的性質有所不同。從使用的歷史與慣例而言,具有統一性質的首長特別費,不論是「使用領據的特別費」或「使用單據的特別費」,都是基於尊重首長、副首長職務採用最寬鬆的認定。而不是「『使用領據的特別費』採用寬鬆標準,『使用單據的特別費』則另有法令適用特別的定義與使用標準。」
 
(三)、首長特別費的範圍具有統一性質:
 
(1)從法令與慣例上看,只要預算上編有首長特別費,首長特別費即不因職務不同而有不同的使用標準與範圍。例如外交部長的特別費並沒有明訂只能使用在與外交有關事務上,交通部長的特別費並沒有明訂只能使用在與交通有關事務上,市長、副市長的特別費也沒有明訂只能用在與市政有關的事務上。外交部長、交通部長---等使用特別費,也並不需要依據各該單位的法定業務,再由行政院長核准後使用。而縣、市長特別費的使用也不需依據市政業務提報內政部長核定,副縣、市長的特別費也不需依據市政業務由市長核定後使用。所以機關首長、副首長因其身份職務關係所衍生出之招待、餽贈等公共關係費用,應廣義並寬鬆解釋為因公使用。因為如無此身份,亦不會有如此負荷過重之此類公共關係之費用。此即起訴書所敘明的「特別費的性質,實際上是因為考量早年薪資待遇偏低,各級機關首長、副首長因其身分職務關係所衍生出之招待、餽贈等花費,如由其個人薪資待遇中支付,顯然負荷過重,因此編列首長、副首長專屬特定款項供其統籌支配運用,並採寬鬆彈性之認定,從未對其支用範圍及內容作更明確的表列,此一做法已相沿成習,並早已形成多年的行政慣例。」首長特別費的使用,從歷史與慣例來看,都是尊重首長、副首長職務採最寬鬆的標準與範圍認定,此標準與範圍具有一致性質,並無因職務之不同而規定不同標準或範圍。
 
(2)從法令與慣例看,首長特別費只要在預算額度內就可使用,並無規定必須在上班地點才能使用,亦不因使用地點不同而致使首長特別費的性質產生不一致性。所以並非在台南市可以使用特別費招待記者,在台北市或高雄市就不可以使用特別費招待記者。同樣,首長在台南市使用特別費,與同一首長在其他縣市使用特別費,其性質不會因此而不同。
 
至於首長出差有出差費,為何還使用首長特別費?從使用的歷史與慣例,出差費與首長特別費並不互斥,即並無規定使用出差費即不能使用首長特別費,而是雙軌進行。在「中央各機關首長、副首長等人員之特別費列支標準及支用規定」中,只有規定「惟兼任兩個以上機關首長者,僅得選擇其中一個職務列支特別費」,並無規定首長特別費與出差費僅得選擇其一之規定,基於「明列其一者,排斥其他」的法理,或歷史與慣例,或會計、審計的規定與實務,首長特別費與出差費同時領取並無不可。出差時使用特別費,亦不需與出差費逐一比較報告才能申報,因為首長特別費乃是因首長身分所衍生的特別費用,是隨首長身分與職務而衍生,與是否出差無關。首長特別費的制度,是假設首長之薪資或一般業務費、出差費不足以支應而生。否則即應規定領有出差費之時間內,不可使用首長特別費。
 
(3)同樣,首長特別費只要在預算額度內就可使用,並無首長特別費只有在法定上班時間內才能使用的規定,亦不因使用時間不同,就使首長特別費的性質產生不一致。所以並非「上班時間可以用特別費招待記者、友朋,下班就不可以用特別費招待記者、友朋」。亦非「上班日可以用特別費招待記者、友朋,星期假日就不可以用特別費招待記者、友朋」。
 
以首長、副首長使用首長特別費致贈的賀匾、喜帳與輓帳,最足以說明特別費的使用性質。首長、副首長所送的賀匾、喜帳與輓帳的對象,其實大多是不認識的對象,也大多與其職務無關。民眾會向首長、副首長索取賀匾、喜帳與輓帳,並非因首長的「職務」直接需要,或與首長的「職務相關」的關係,反而多是因其首長「身分」間接所引起的公關需要,大多根本與首長的「職務」無直接關係。例如外交部長、教育部長致贈一般民眾賀匾、喜帳或輓帳,並非因為與外交部業務、職務或教育部業務、職務有關,而是與外交部長或教育部長的身分,可以彰顯榮譽或哀榮有關。所以台南市市長、副市長會參加外地之朋友或過去部屬的喜宴並致贈紅包,也會寄發給外縣市完全不認識之民眾所索取的賀匾、喜帳或輓帳。既然如此,基於首長特別費性質的統一性,與首長對特別費的使用具有決定性,就無法以是否是上班時間,或是否是上班地點,或與職務是否直接有關,對特別費的使用方法與標準課責。
 
被告許陽明使用首長特別費時任台南市副市長,係隨市長進退或由市長決定進退的政務官,因為是對政策負責,對市長負責,不需要上下班打卡,所以公共關係的進行或改善,政務的推動,並無上、下班之分別,亦無轄區內外之區別。許多政務的推動或公共關係的進行或改善,反而必須利用非上班時間,或非上班的場合進行,當然有時也會有在非轄區進行的需要,這是政務官工作的特質。
 
剩下的問題只有一個:「因公」要如何認定?「因公」的範圍是什麼?
 
這個問題還是應該以使用的歷史和慣例來認定。特別費使用的「因公」要如何認定?「因公」的範圍是什麼?其實就是起訴書敘明的認定方法與範圍。起訴書敘明的方法與範圍就是:「各級機關首長、副首長因其身分職務關係所衍生出之招待、餽贈等花費,如由其個人薪資待遇中支付,顯然負荷過重,因此編列首長、副首長專屬特定款項供其統籌支配運用,並採寬鬆彈性之認定,從未對其支用範圍及內容作更明確的表列,此一做法已相沿成習,並早已形成多年的行政慣例。」
 
如果特別費的使用有所爭議,亦應以起訴書中所敘明的來認定。起訴書敘明:「----足見特別費之設計,從歷史之沿革觀之,在在顯示其有缺漏之處,不能因此要求沿例領取特別費之機關首長負此制度設計上所產生瑕疵爭議之刑事責任。」因此縱使特別費的使用有所爭議或缺漏,應該也是相沿成習的制度問題或行政疏失的問題,並非貪污治罪條例第5條第1項第2款「利用職務上之機會,詐取財物者。」的問題。
 
許陽明擔任台南市副市長期間,使用特別費,不管是「使用領據的特別費」或「使用單據的特別費」,都從未將之納入私人帳戶內。被告許陽明第一次看到特別費的申報情形,也是離開副市長職務,首長特別費爭議案發後,在任職副市長期間從未看過申報之表格或報表。過去擔任副市長期間,對於首長特別費的使用觀念,其實亦是如起訴書所敘明的「各級機關首長、副首長因其身分職務關係所衍生出之招待、餽贈等花費,如由其個人薪資待遇中支付,顯然負荷過重,因此編列首長、副首長專屬特定款項供其統籌支配運用,並採寬鬆彈性之認定,從未對其支用範圍及內容作更明確的表列,此一做法已相沿成習,並早已形成多年的行政慣例。」因此被告許陽明縱使在特別費的申報上,或有因相沿成習的慣例,或有因督導不週,致有行政疏失產生,卻從無「利用職務上之機會,詐取財物」之情事,當然也就不會有貪污之犯意
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